Vì Sao Bộ Quy Tắc Ứng Xử Biển Đông (COC) Chưa Thể Hoàn Thiện?

Những thách thức trong tiến trình đàm phán COC

Từ những năm 1990, ASEAN đã từng thờ ơ với vấn đề Biển Đông. Khi bóng ma Chiến tranh Lạnh vẫn còn bao trùm quan hệ quốc tế, ASEAN vẫn nằm dưới sự bảo trợ an ninh của Mỹ. Nhưng những hành động căng thẳng của Trung Quốc từ cuối thế kỷ XX đã khiến ASEAN, đặc biệt là Philippines, ngày càng lo lắng hơn.

Ý tưởng về việc xây dựng một Bộ quy tắc ứng xử Biển Đông bắt đầu nhen nhóm từ năm 1992, khi ASEAN lần đầu tiên thể hiện lập trường chung về vấn đề này.

Bản tuyên bố này đã khởi nguồn cho ý tưởng về một Bộ quy tắc ứng xử dựa trên Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác của ASEAN, khuyến khích các bên áp dụng những nguyên tắc này để xây dựng một bộ quy tắc ứng xử quốc tế.

Năm 1994, Trung Quốc chiếm đá Vành Khăn. Đến năm 1995, Trung Quốc kiểm soát thực tế bãi đá này, khiến Philippines và ASEAN không khỏi lo ngại. Sự kiện này đã phần nào đoàn kết ASEAN hơn nữa.

Năm 1996, ASEAN nhất trí bắt tay vào soạn thảo COC. Đến cuối năm 1999, ASEAN, dựa trên bản thảo của Philippines và Việt Nam, thống nhất dự thảo COC để đàm phán với Trung Quốc. Tháng 3 năm 2000, hai bên gặp mặt để thảo luận về một bộ quy tắc ứng xử chung, nhưng sau hai năm, không có kết quả gì. Để cứu vãn tình hình, ASEAN và Trung Quốc ký kết Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) năm 2002. Bước đi này có ý nghĩa hơn đối với ASEAN, khi họ khiến Trung Quốc đồng ý với các nguyên tắc cơ bản trong hành xử trên Biển Đông và cam kết tiếp tục đàm phán COC.

Hơn hai năm sau, ASEAN và Trung Quốc thành lập nhóm làm việc chung về DOC để đàm phán hướng dẫn thực hiện tuyên bố này. Phải mất sáu năm nữa, hai bên mới đạt được đồng thuận về Bản hướng dẫn thực hiện DOC. Nhưng tới năm 2012, Trung Quốc chiếm bãi cạn Scarborough, khiến căng thẳng leo thang.

ASEAN đề nghị Trung Quốc đàm phán COC, nhưng Trung Quốc lảng tránh, viện cớ "chưa phải thời gian phù hợp". Dưới sức ép dư luận quốc tế, Trung Quốc cuối cùng ngồi vào bàn đàm phán. Kể từ năm 2012, tiến trình đàm phán COC có những tiến triển nhất định. Năm 2017, ASEAN và Trung Quốc đạt được khung đàm phán về COC. Năm 2018, hai bên nhất trí Văn bản Dự thảo Đàm phán Duy nhất dài 19 trang và tổ chức ba phiên đọc văn bản, nhưng đến nay, chỉ mới hoàn thành phần mở đầu và việc COC sẽ tuân thủ UNCLOS 1982. Các phần còn lại vẫn dậm chân tại chỗ.

Dù có nỗ lực, sau 25 năm, bộ quy tắc ứng xử nhằm tạo môi trường ổn định ở Biển Đông vẫn chỉ là một ý tưởng đẹp. Sự khác biệt trong lập trường các bên là nguyên nhân chính khiến COC khó trở thành hiện thực.

Khác biệt lập trường đầu tiên của hai bên là về các vấn đề pháp lý của COC. ASEAN mong muốn UNCLOS 1982 được sử dụng làm cơ sở pháp lý duy nhất cho bộ quy tắc ứng xử. Họ “tái khẳng định Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển đã đặt ra khuôn khổ pháp lý mà tất cả các hoạt động trên biển và đại dương cần phải tuân theo.” Điều này là do ASEAN là tập hợp các nước vừa và nhỏ, do đó họ cần phải đề cao luật pháp quốc tế khi giải quyết xung đột.

Hơn nữa, UNCLOS cũng được coi là "Hiến pháp của đại dương” nên việc COC được xây dựng dựa trên Công ước này hoàn toàn hợp lý. Tuy nhiên Trung Quốc một mực khước từ yêu cầu này của ASEAN. Bắc Kinh dùng cái cớ "quyền lịch sử” để nuốt trọn gần hết biển Đông. Đây là một khái niệm rất mập mờ, chủ yếu xoay quanh việc khẳng định Trung Quốc có chủ quyền trên toàn bộ biển Đông vì họ đã tiến hành các hoạt động khai thác vùng biển này hàng ngàn năm nay.

Tuy nhiên, UNCLOS không có bất cứ một quy định nào liên quan đến “quyền lịch sử”. Do đó, nếu chấp nhận để UNCLOS là cơ sở duy nhất của COC, Trung Quốc sẽ tự đá đi chén cơm của mình. Thay vào đó, họ thúc đẩy việc COC được xây dựng trên nhiều cơ sở pháp lý khác nhau. ASEAN cũng không thể nhượng bộ, vì như vậy chẳng khác nào thừa nhận “quyền lịch sử” đầy tranh cãi của Trung Quốc.

Chưa dừng lại ở đó, ASEAN và Trung Quốc còn phải tranh cãi về tính ràng buộc pháp lý của COC. Về phía ASEAN, có được một văn bản ràng buộc Trung Quốc cũng giống như họ đã trói được một tay của cường quốc này lại. Khi đó, Bắc Kinh sẽ không thể tự tung tự tác tại biển Đông được nữa. Việt Nam là một nước tích cực trong chuyện này. Đó cũng chính là vấn đề với đất nước tỷ dân. Họ chắc chắn không chịu bị kiểm soát bởi một nhóm các nước vừa và nhỏ trên vùng biển mà họ coi là lợi ích cốt lõi.

Đi kèm với sự rạch ròi về vấn đề pháp lý là yêu cầu về cơ chế giải quyết tranh chấp giữa các bên. ASEAN cần một phiên bản COC có những cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả. DOC mới chỉ dừng lại ở việc kêu gọi các bên tự kiềm chế trên tinh thần tự nguyện, thế nên, sau khi nhất trí với bản tuyên bố này, Trung Quốc vẫn có thể ngang nhiên bành trướng trên biển Đông.

COC cần phải có được một cơ chế giải quyết tranh chấp rõ ràng mà tất cả các bên cần phải tuân theo. Có như vậy thì quản lý biển Đông mới được thực chất. Cụ thể, Indonesia và Việt Nam đã đề xuất trong văn bản dự thảo đàm phán duy nhất rằng các bên có thể đưa vấn đề lên Hội đồng cấp cao của Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác. Hội đồng này sẽ giải quyết các vấn đề tranh chấp tại biển Đông.

Còn nếu họ không giải quyết được, thì tùy vào sự đồng thuận của các bên, vấn đề có thể được đưa ra một cơ chế quốc tế. Đề xuất này chẳng dễ gì mà nhận được cái gật đầu của Trung Quốc. Bởi đơn giản, nếu bị trói tay vào một cơ chế giải quyết tranh chấp, thì rất nhiều quyền lực của Trung Quốc sẽ bị hạn chế ở biển Đông. Theo Tiến sĩ Leszek Buszynski tại Đại học quốc gia Australia, thì “Trung Quốc muốn có một bộ quy tắc thật mơ hồ.” Đồng thời, “nếu không có bất kỳ ràng buộc pháp lý nào, Trung Quốc sẽ có thể xác định các mối quan hệ riêng lẻ với từng nước thành viên trong ASEAN theo các điều kiện riêng.”

Khác biệt thứ hai mà chúng tôi muốn nhắc đến chính là phạm vi địa lý áp dụng của COC. Trung Quốc chỉ muốn bộ quy tắc này được áp dụng tại quần đảo Trường Sa, vì đây là khu vực tranh chấp căng thẳng giữa nhiều bên nhất. Họ cố gắng phớt lờ đi các vấn đề như quần đảo Hoàng Sa của Việt Nam hay bãi cạn Scarborough của Philippines. Việt Nam thì một mực yêu cầu COC cần phải bao phủ cả hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Tương tự, phía Philippines nhất quyết muốn bãi cạn Scarborough cũng nằm trong phạm vi của bộ quy tắc. Indonesia và Malaysia thì cố gắng giữ các khu vực không tranh chấp thuộc chủ quyền của họ ra khỏi quy định của COC. Chúng ta có thể thấy một bức tranh vô cùng hỗn loạn ở vướng mắc thứ hai này.

Quốc gia nào cũng phải đấu tranh cho chủ quyền của mình và không thể nhượng bộ. Mâu thuẫn trong phạm vi áp dụng của COC không chỉ là giữa ASEAN - Trung Quốc mà còn giữa các nước thành viên ASEAN với nhau. Đáng buồn thay, đây không phải là trở ngại cuối cùng trước khi các bên đạt được một văn bản có thể mang lại ổn định tại biển Đông.

Khác biệt thứ ba trong tiến trình đàm phán COC là mong muốn của các bên đối với sự tham gia của nước thứ ba.

Vai trò của ASEAN trong việc xây dựng COC

Sự can thiệp của nước thứ ba vào biển Đông là vô cùng cần thiết với ASEAN. Dù là cơ chế đa phương nhưng ASEAN thực chất không thể ngang hàng với Trung Quốc xét theo các chỉ số như quân sự, kinh tế hay ngoại giao. Những sự thua thiệt trong tương quan lực lượng này khiến ASEAN dù có muốn cũng rất khó kiềm chế Trung Quốc. Nếu bạn không thể tự lực đối đầu được với gã hàng xóm to con thì nên làm gì nhỉ? Đơn giản thôi, hãy kêu gọi những người khổng lồ từ nơi khác đến.

ASEAN đã và đang làm như vậy. Họ tích cực mời Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc và Úc tham gia vào các cơ chế hợp tác tại khu vực. Trong đó, sự hiện diện của Mỹ với sứ mệnh "đảm bảo tự do hàng hải” sẽ là con bài kiềm chế các hoạt động bành trướng mà Trung Quốc thực hiện ở biển Đông. Còn Nhật, Hàn và Úc thì có thể hỗ trợ các hoạt động hợp tác, trao đổi trang thiết bị hay hiện đại hóa lực lượng hải quân. Đến bây giờ, khi ASEAN ngồi đàm phán COC với Trung Quốc, họ lại tiếp tục mong muốn bộ quy tắc này mở cửa với bất cứ quốc gia nào có hứng thú tham gia.

Tuy nhiên, đây là cái gai trong mắt Trung Quốc.

Họ quan niệm biển Đông chỉ là vấn đề của Bắc Kinh và ASEAN, do đó cần phải được giải quyết thông qua nỗ lực của hai bên. Kéo thêm bên thứ ba có thể khiến tình hình trở nên bất ổn và cản trở đàm phán hơn nữa. Chính vì thế, Trung Quốc tích cực phản đối việc COC mở cửa cho sự tham gia của các nước ngoài khu vực. Đây thực chất là tham vọng sâu xa của Trung Quốc. Loại bỏ các nước ngoài khu vực giống như đang cắt đi nguồn trợ giúp cho ASEAN vậy. Bắc Kinh biết tiềm lực của mình mạnh hơn hẳn ASEAN, nên họ mong muốn tận dụng triệt để nó để gây sức ép lên hiệp hội này, qua đó giành cửa trên trong đàm phán cũng như duy trì các hoạt động phi pháp trên biển Đông.

Nỗi đau của ASEAN trong đàm phán COC không chỉ đến từ sự đối đầu với Trung Quốc, mà còn vì những mâu thuẫn nội bộ khó giải quyết giữa các quốc gia thành viên. Mặc dù ASEAN luôn kêu gọi đoàn kết trong việc bảo vệ quyền lợi tại biển Đông, thực tế không phải quốc gia nào trong khối cũng có lợi ích trực tiếp tại đây.

Lào và Campuchia, chẳng hạn, không hề bị cuốn vào những tranh chấp vùng biển này. Trong khi đó, chỉ có bốn quốc gia ASEAN - Việt Nam, Philippines, Malaysia và Brunei - thực sự đối diện với vấn đề biển Đông. Tuy nhiên, ngay trong số bốn quốc gia này, Việt Nam và Philippines lại là hai nước thể hiện sự quyết tâm và tích cực hơn cả, trong khi vai trò của Malaysia dường như mờ nhạt, và Brunei lại để cho Indonesia lên tiếng thay.

Sự thiếu nhất quán trong nội bộ ASEAN đã dẫn đến những cú sốc trong quá trình đàm phán, như khi Campuchia nắm giữ chức chủ tịch ASEAN vào năm 2012. Lần đầu tiên trong lịch sử, hiệp hội này không thể ra tuyên bố chung về biển Đông, và Thủ tướng Hun Sen còn thẳng thừng tuyên bố rằng vấn đề này chỉ là chuyện riêng của các nước có tranh chấp với Trung Quốc, không phải vấn đề của toàn bộ ASEAN. Dưới cái bóng của Trung Quốc, Campuchia đã phủi tay khỏi một vấn đề mà họ không thấy lợi ích rõ ràng.

Dù vậy, những động thái này đã khiến ASEAN một thời gian dài không thể đạt được một lập trường chung về biển Đông. Giờ đây, với những nỗ lực hàn gắn, sự thống nhất trong khối đã có những cải thiện. Tuy nhiên, hành trình để có được một quyết định thống nhất trong vấn đề COC vẫn còn dài, khi các quốc gia thành viên vẫn không thể đồng lòng về phạm vi địa lý và những điều khoản quan trọng khác của bộ quy tắc này.

Tương lai của COC: Cơ hội hay sự bế tắc?

Cho đến nay, chúng ta chỉ có thể khẳng định một điều chắc chắn: COC (Bộ quy tắc ứng xử) sẽ không thể hoàn thiện trong tương lai gần, mặc dù lãnh đạo các bên vẫn đưa ra những tuyên bố lạc quan. Trung Quốc từng cam kết sẽ làm việc chặt chẽ với Philippines và các quốc gia ASEAN khác để hoàn tất COC vào cuối năm 2021. Tuy nhiên, đến nay, nỗ lực này vẫn chưa đi đến đâu. Thủ tướng Malaysia Anwar Ibrahim cũng kêu gọi việc kết thúc đàm phán Bộ quy tắc ứng xử, nhưng sự tiến triển vẫn rất chậm chạp.